巨硅科技 · 全家康 | 新時代中國老齡政策的創新方略

中國特色老齡事業發展已經進入新時代，新時代我國人口老齡化問題呈現出新的階段性特征。新時代、新特征催生中國老齡政策創新孕育新方略。老齡政策是一種特殊的公共產品，制定符合國情、體現人民意愿、體現人口老齡化發展規律的公共政策是公共權力機關的基本職責，實施老齡政策是公共權力機關治理人口老齡化問題的基本手段。人口老齡化伴隨我國建設社會主義現代化強國新征程始終，給我國“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局帶來的機遇和挑戰并存，積極應對人口老齡化已經上升為國家的一項長期戰略任務。無論是發掘其帶來的機遇，還是迎接其挑戰，都迫切需要老齡政策的創新。在科學把握老齡政策內涵的基礎上，針對現有政策體系存在的不平衡、不充分發展的具體表現，提出我國老齡政策體系創新的思路、重點領域和突破方向，是新時代老齡政策理論建設的迫切任務。

一、我國老齡政策的發展脈絡

人口老齡化問題本質上是人口年齡結構的系統變化同經濟社會結構調整之間的不協調、不匹配問題。老齡政策是國家干預人口老齡化過程及調整人口老齡化與經濟、政治、文化、社會、生態建設之間的結構性矛盾而采取的公共政策之總和。

基于上述概念界定，可以將新中國成立后我國老齡政策體系發展脈絡劃分為四個階段：

第一個階段：1949-1982年，為萌芽期。這一時期，中國人口年齡結構處于年輕型向成年型發展階段。全國人口普查數據的年齡結構指標顯示，1953年至1964年，我國少兒人口占比由36.3%上升到40.7%，65歲以上老年人口占比由4.4%下降到3.6%，人口年齡結構反而呈現年輕化趨勢（國家應對人口老齡化戰略研究·人口老齡化態勢與發展戰略研究課題組，2014）。1964年后，我國少兒人口占比才呈現持續下降趨勢，老年人口占比持續上升，人口年齡結構開始由年輕型向成年型轉變，并于1982年初步進入成年型。這一時期，社會各界對人口老齡化及其產生的經濟社會后果還沒有形成充分認識。

國家制定和修訂了一些針對機關、事業單位、企業職工以及部分特困老年人的社會養老和醫療保障政策，初步形成了以“老有所養”和“老有所醫”為主要內容的相關政策，老齡政策表現為“老年人政策”。

第二個階段：1982-1999年，為起步期。這一時期，我國人口年齡結構完成了由成年型到老年型的轉變。1990年實施的第四次全國人口普查數據顯示，少兒人口占比已下降到27.7%，65歲以上老年人口占比提升到5.6%，已經轉變為比較典型的成年型人口年齡結構（國家應對人口老齡化戰略研究·人口老齡化態勢與發展戰略研究課題組，2014）。到1999年，少兒人口占比持續下降到23%左右，65歲以上老年人口占比持續提升到7%左右，進入了老年型人口年齡結構階段。這一階段，人口老齡化問題得到黨中央的關注。

1987年，黨的十三大報告提出，“要注意人口迅速老齡化的趨向，及時采取正確的對策”；1992年，黨的十四大報告提出，要“重視人口老齡化問題，認真做好這方面工作”；1997年，黨的十五大報告繼續強調，要“控制人口增長，提高人口素質，重視人口老齡化問題”。這一時期，從中央到地方陸續成立了老齡工作機構，城鎮職工養老保險、醫療保險、最低生活保障制度，農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度，農村扶貧開發，離退休，五保供養，社區服務，老年人法律援助等政策逐步得到完善。在此階段，《中華人民共和國老年人權益保障法》《中國老齡工作七年發展綱要（1994-2000年）》相繼出臺，形成了中國老齡政策體系頂層設計的雛形。

第三個階段：1999-2012年，為發展期。這一時期，少兒人口占比由24.8%下降到16.5%，進入世界上少子化程度比較高的國家行列；65歲以上老年人口占比由7%提升到9.3%，人口老齡化進程明顯加快（國家應對人口老齡化戰略研究總課題組，2014）。黨中央對老齡問題的重視程度增強。1999年成立了全國老齡工作委員會，此后國家陸續制定和出臺了《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》（中發〔2000〕13號）、《國務院關于印發中國老齡事業發展“十五”計劃綱要的通知》（國發〔2001〕26號）、《中國老齡事業發展十一五規劃》（全國老齡委發〔2006〕7號）、《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》（國發〔2011〕28號），國務院和相關部委陸續出臺了城鎮居民基本養老和醫療保險、養老服務、老年衛生、老年文化、老年教育、老年體育、老年人優待、老年人福利機構建設等專項政策，中國老齡政策體系的領域得到大幅拓展。

第四個階段：2012年至今，為成熟期。伴隨新中國成立后第一次生育高峰期出生的人口相繼進入老年期，我國迎來年均增長800萬的第一次老年人口增長高峰，勞動年齡人口轉入負增長，人口老齡化進程提速。黨的十八大以來，積極應對人口老齡化逐步成為全社會的共識。2015年，全國人大頒布了新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》。許多重大政策制度建設取得突破性進展。居民基本養老、醫療保險制度實現城鄉統一，機關事業單位養老保險制度改革順利推進，一對夫婦可生育兩個孩子政策全面實施，長期護理保險制度試點加快推進，老齡服務供給側結構性改革的政策舉措密集出臺。這期間，國務院及有關部門出臺的涉老政策文件達到290多項，國家層面出臺的“十三五”涉老專項規劃達到22項。老齡事業“四梁八柱”的政策法規體系框架確立，頂層設計更加健全成熟，政策制度的領域繼續拓展，精細化程度大幅提升，進入全新的發展時代。



二、主要矛盾轉化視角下中國老齡政策發展不平衡、不充分問題解析

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一主要矛盾具有普遍性，體現在我國發展的各個領域。老齡政策作為一種公共產品，其供給同樣存在不平衡、不充分發展的問題，這是主要矛盾在老齡政策領域的具體體現。

（一）經濟領域的老齡政策發展不充分，與社會領域的老齡政策之間發展不平衡

與中觀層次的“社會”概念界定相應，可以把我國老齡政策劃分為“經濟政策”“社會政策”。人口老齡化問題首先是一個重大經濟問題，對供給側的資本、勞動力、技術，以及需求側的投資、消費、出口等都有深刻影響。針對這些領域的適應性或者前瞻性公共政策調整，構成經濟領域老齡政策的主要內容。當前我國老齡政策的調整領域還主要體現在老年人的經濟供養、健康保障、養老服務、精神文化生活、社會優待、權益保障等方面。老齡政策更多地體現為“社會政策”，經濟領域的老齡政策，譬如財政、金融、稅收、就業、科技、產業、消費等領域應對人口老齡化的政策儲備明顯不足。

（二）“增權賦能”型的老齡政策發展不充分，與優待照顧型的老齡政策之間發展不平衡

習近平總書記提出以“三個積極看待”為主要內容的積極老齡觀，強調要“積極看待老年人和老年生活，老年是人的生命的重要階段，是仍然可以有作為、有進步、有快樂的重要人生階段”。這是對把老年人視為“負擔”和“包袱”的消極老齡觀的正本清源，客觀上要求老齡政策制定者擺脫“施恩者”的角色局限，真正把老年人視為積極、能動的社會主體，制定出能更多地激發老年人潛能、提升老年人自我價值和正面認知、增強老年人參與社會發展能力、促進老年人參與公共決策等方面的公共政策。目前，我國“增權賦能”型的老齡政策相對不足，局限于《中華人民共和國老年人權益保障法》、“老齡事業發展規劃”等法律條文和政策文件中關于倡導老年人參與社會發展、發揮離退休專業技術人員作用等原則性內容。絕大多數的老齡政策均集中在提升老年人收入水平、改善針對老年人的照料服務、滿足老年人的精神文化需求等方面。這些政策一方面發揮著保障、照顧、優待、輔助、救助等功能，另一方面也存在著制造“社會依附”的隱憂。

（三）事前干預型老齡政策發展不充分，與事后補救型老齡政策之間發展不平衡

習近平總書記強調，“要統籌好生育、就業、退休、養老等政策”，“要加強全生命周期養老準備”。這事實上指明了，要以人的全生命周期發展視角認識和應對老齡問題以及制定和實施老齡政策。無論是個體層面的衰老問題，還是群體層面的老年人問題，都是一個動態發展過程中的問題。從個體層面看，人的生命歷程不可逆轉，都要經歷出生、發育、成熟、衰老和死亡。進入老年期后，人的全面發展面臨的諸多問題，如貧困問題、健康問題、社會參與能力問題等，很大程度上是中青年時期甚至是少兒時期各種問題的延續或者積重難返的結果。同理，少兒群體的“生養教育”問題、中青年群體的“就業問題”解決不好，必然隨著世代發展更替，最終演化為老年群體的“養老問題”。這客觀要求，無論是解決個體的老年期問題，還是解決群體的老年期問題，都要樹立“人的全生命周期發展視角”，將治理關口前移，不僅要關注人在老年期的全面發展，更要從終身發展的理念出發，促進人在全生命周期各個階段全面發展的可持續。以此視角來審視，目前我國老齡政策的干預對象，主要局限于老年期的個體，屬于事后補救型政策，存在“就老年人問題談老年人問題”的局限，而以非老年期個體為對象的事前干預型的老齡政策不足。例如，引導個體跨生命周期進行養老資源的配置、終身教育、終身健康促進、終身就業促進、終身養老準備意識培育等方面的政策，目前仍十分匱乏。

（四）法律法規發展不充分，與規范性文件之間發展不平衡

老齡政策可以劃分為法律、法規、規章和規范性文件等四種類型，其效力等級依次遞減。日本、美國、英國、韓國、澳大利亞等先期進入老齡社會的發達國家都制定了比較健全的老齡法律法規。例如，日本在20世紀50年代就進行了相關立法，到目前已經有《老齡社會對策基本法》《老年人福祉法》

《老年人保健法》《長期護理保險法》《防止虐待老年人法》《中高齡人力雇傭機會特別措施法》《國民年金保險法》《社會福利士和護理福利士法》等多部法律法規。反觀我國，在法律層面，只有《中華人民共和國老年人權益保障法》一部法律；法規層面，主要體現為各省《中華人民共和國老年人權益保障法》的配套性地方法規；規章層面，僅有《養老機構管理辦法》《養老機構設立許可辦法》等少數規章；其余絕大部分老齡政策在形式上以“通知”“意見”“決定”“規劃”“標準”等規范性文件的形式存在。

（五）農村老齡政策發展不充分，與城鎮老齡政策之間發展不平衡

我國城鄉二元經濟社會結構與公共政策的城鄉二元結構之間存在著彼此固化的交互關系。在老齡政策領域，這種表現更為明顯。雖然，城鄉一體化發展視角在老齡政策中均有所體現，但可操作、落地的政策措施和項目計劃主要集中在城鎮，受益的也主要是城鎮老年群體。農村老齡政策發展不足并不主要體現在政策文本本身，而是體現在政策的實際效果方面。譬如，在城鄉老年人收入差距方面，根據第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果測算，2015年，我國城鎮老年人年人均收入水平是農村老年人的3倍多。

在城鄉社會養老保障待遇水平的差距方面，截至2017年底，我國企業退休職工養老金實現了十三年連增，超過2400元/月，但是農村居民養老金人均每月只有不到120元。在社區服務設施覆蓋率方面，截至2016年底，全國社區服務中心（站）覆蓋率24.4%，其中城市社區服務中心（站）覆蓋率79.3%，農村社區服務中心（站）覆蓋率僅為14.3%。此外，老齡政策發展不均衡也體現在區域之間。

東部發達地區的老齡政策相對完備，中西部欠發達地區的老齡政策相對滯后。以“十三五”老齡事業發展規劃為例，截至2017年底，華東6省共出臺縣級以上老齡事業發展規劃197部，平均每省32.83部；而西北地區5省共出臺27部，平均每省僅5.4部。這種老齡政策的不平衡也給不同老年群體之間平等共享經濟社會發展成果帶來了困難。

（六）政策實施不充分，政策制定與實施之間不平衡

從政策科學的視角看，政策過程包括政策制定和政策實施兩大環節，具體包括政策調研、政策起草、政策發布、政策落實、政策評估、政策接替等。其中，從政策調研到發布等三個環節屬于政策制定過程，從政策落實到政策接替等三個環節屬于政策實施過程。政策的生命力在于實施，然而我國一些老齡政策在制定實施過程中存在重制定、輕實施的問題，制定與實施環節存在一定程度的脫節，工作實踐中不乏政策發布后就歸檔保存，束之高閣，無人問津的現象。在政策落實環節，由于協同實施機制、激勵機制和監督機制的缺乏，存在“政策失靈”現象；在評估環節，存在的主要問題是還沒有建立完整的老齡政策評估體系，無法客觀評估政策實施的實際效果；在政策接替環節，主要問題是政策制定者的政策接替意識還沒有完全樹立，影響了政策的連續性和政策生命周期的完整性，此外，還需要提升政策修訂和廢止工作的及時性。

三、新時代中國老齡政策體系的創新方略

黨的十八大以來，習近平總書記在許多重要會議、地方視察調研、國際交往等多種場合對加強老齡工作提出了明確要求，形成了內涵豐富、思想深邃、系統完整的老齡工作思想。這些思想為今后老齡政策體系的創新提供了基本遵循。結合習近平總書記關于老齡工作的重要論述，可將今后中國老齡政策創新方略概括為一個導向、兩個原則、三個避免、四個轉變。

（一）確立一個基本導向

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一“需要”與“發展”的矛盾在老齡事業領域則主要表現為廣大老年人日益增長的美好生活需要與老齡事業發展不平衡不充分之間的矛盾。主要矛盾決定政策導向，按照主要矛盾變化對老齡工作提出的新要求，新時代老齡政策應以著力解決老齡事業發展不平衡不充分問題、提升老齡事業發展質量和效益為基本導向，以滿足廣大老年人日益增長的美好生活需要為落腳點。需要強調的是，今后應以老齡政策體系自身的平衡和充分發展來解決老齡事業發展不平衡、不充分問題，而不是以自身的不平衡、不充分發展來進一步固化老齡事業發展的不平衡、不充分。

（二）遵循兩個基本原則

習近平總書記就老齡工作原則提出“兩個結合”，即“堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合”；“堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合”。這兩個結合也指明了新時代老齡政策創新應遵循的兩個基本原則。

首先是堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合。不同于“邊富邊老”或者“先富后老”的發達國家，作為世界上最大的發展中人口大國，我國同時面臨轉型發展和人口老齡化問題。需要緊緊抓住“發展”這個根本，在統籌經濟社會發展中夯實人口老齡化的應對基礎。這客觀要求，我國老齡政策創新要有利于提高勞動參與率和生產率，特別是有利于提高全要素生產率，同時要著力發掘和培育潛力巨大的老年消費市場，發展壯大老齡產業，培育老齡社會的經濟發展新動能。

其次是堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合。這是統籌解決老齡問題發展方面和人道主義方面的必然要求。這一原則要求：老齡政策創新既要聚焦老年群體的特殊需求，立足當前，補短板，解急難，惠民生，不斷滿足廣大老年人日益增長的美好生活需要；又要注重老齡問題的發展方面，著眼長遠，打基礎，立支柱，定框架，妥善應對老齡化給政治、經濟、文化、社會、生態等各領域可持續發展帶來的挑戰。

（三）規避三個認識誤區

正確的認識是科學制定和調整政策的前提條件。目前在老齡問題的認識方面存在急需糾正的三個誤區，需要在今后的政策制定和實施過程中著力避免。

一是避免把老年人的養老問題簡單理解為老齡服務問題。在繼續完善老齡服務政策的同時，樹立促進老年人全面發展的理念，根據老年人在經濟供養、健康保障、文化教育、權益保障、社會參與、宜居環境、精神關愛等各方面的需要，構建系統完備的養老、孝老、敬老政策體系。

二是避免將老齡問題簡單理解為老年人的養老問題。在細化養老、孝老、敬老政策的基礎上，樹立人的全生命周期發展的理念，將老齡問題的治理關口前移，拓展生育、就業、退休準備等領域的政策創新。同時，更加注重老齡問題的“發展方面”，根據快速發展的老齡化給我國“五位一體”建設帶來的全方位、雙重性影響，及時調整相應領域的公共政策。

三是避免將老年人簡單視為社會負擔，將人口老齡化簡單視為挑戰。一方面，要在繼續完善針對老年群體的保障性、救助性、照顧性、優待性政策的同時，樹立“增權賦能”的理念，著眼于充分發掘廣大老年群體當中蘊含的豐富知識、經驗和技能，完善促進老年人充分參與社會發展的政策措施，為老年人發揮積極作用、實現自我價值提供更多的機會和平臺。另一方面，根據人口老齡化的挑戰，在制定被動反應型政策的同時，著眼于挖掘老齡化帶來的活力和機遇，通過政策創新，打造老齡社會的經濟增長新動能，激發老齡社會發展新活力。

（四）實現四個思路轉變

習近平總書記要求：“要適應時代要求創新思路，推動老齡工作向主動應對轉變，向統籌協調轉變，向加強人們全生命周期養老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變。”這“四個轉變”，是在我國人口老齡化形勢和應對實踐基礎上做出的正確決斷和重大思路創新，也是今后老齡政策創新應遵循的基本思路。

“向主動應對轉變”，就是今后政策創新，要加強對老年人需求發展趨勢的預判，加強對人口老齡化問題發展規律的研判，推動由人口老齡化的被動應付轉變為未雨綢繆，超前謀劃，源頭治理，做好各項戰略準備的主動應對。

“向統籌協調轉變”，就是在政策實施層面，要依據老齡問題影響的廣泛性和應對主體的多元性，強化綜合協調機制，推動老齡工作由部門分散作戰、各自為政的“獨唱”，轉變為統籌協調、多方參與、齊抓共管的“合唱”。

“向加強人們全生命周期養老準備轉變”，就是在政策創新中牢固樹立全人群、全生命周期的理念，克服就老年人、就老年期談養老問題的思維局限，引導人人為自身老年期做好養老的各項儲備，引導人人積極面對老年生活、提前規劃老年生活、樂于安享和充實老年生活。

“向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變”，就是要在政策創新中樹立全人、全域需求的視角，依據廣大老年人需求不斷升級的實際，著眼于全方位滿足老年人的物質、服務和精神文化需求，立足于多方面提升老年人生活質量進行政策制定

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