銀發經濟，正在成為我國推動高質量發展的重要舉措之一。繼中央經濟工作會議和國務院常務會議均強調發展銀發經濟后，國務院辦公廳于1月15日印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》。這是國務院辦公廳2024年1號文件，也是國家首個支持銀發經濟發展的專門文件。
那么，銀發經濟是什么？與之前政策中所提的養老服務市場化、養老服務業、養老產業、老年服務體系、老年產業、老齡產業、老齡經濟、銀發產業、銀發市場又是什么關系呢？
根據相關政策文件出臺的時間、背景、提法和內容，銀發經濟相關的各種概念可以分為4個發展階段。
1999年末，我國總人口中60歲及以上人口占比超過10%，由此開始進入人口老齡化。此時，大部分人對人口老齡化的認知還停留在老齡人口數量增加、比例增大，認為人口老齡化將帶來的迫切問題是養老供給在數量和質量上難以滿足養老需求。為此，國家開始鼓勵社會和市場主體加入養老供給，也就是老年服務社會化、市場化以及養老服務社會化、市場化。
2000年8月，中共中央、國務院出臺《關于加強老齡工作的決定》，提出“積極發展老年服務業”，并指出老年服務體系包括6項主要內容：①老年福利、②生活照料、③醫療保健、④體育健身、⑤文化教育、⑥法律服務。決定還提出：“老年服務業的發展要走社會化、產業化的道路。鼓勵和引導社會各方面力量積極參與、共同發展老年服務業，逐步形成政府宏觀管理、社會力量興辦、老年服務機構按市場化要求自主經營的管理體制和運行機制。”
2001年7月，國務院印發《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要》，將“堅持老齡事業與社會主義市場經濟體制相適應”作為6項指導原則之一，沿用了“推動老年服務業走社會化、產業化道路”的提法。
2005年年末，我國65歲及以上人口突破1億人，80歲以上高齡人口達到1300多萬，而全國收養性福利床位只有163.9萬張。
2006年2月，國務院辦公廳轉發了由全國老齡委辦公室、教育部等10 部門提出的《關于加快發展養老服務業意見》。這份文件是“養老服務業”一詞的首次出現，并就養老服務業概念指出：“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業。”
這份文件在關注養老生活照料的同時，還關注到老年用品的重要性，將老年用品納入6項工作重點之一，提出“促進老年用品市場開發”，具體行動包括：“制定鼓勵措施，引導企業開發、生產老年人特殊用品，促進老年用品市場發展，滿足老年人的多方面需求。”
3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》在第三十八章全面做好人口工作的第三節積極應對人口老齡化中寫道：“積極發展老齡產業，增強全社會的養老服務功能，提高老年人生活質量，保障老年人權益。”這是“老齡產業”一詞首次出現。
12月，中共中央、國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》中，再次使用“老齡產業”一詞，提出“大力發展老齡產業，建立滿足特殊需求的老年用品和服務市場。”隨后國務院辦公廳印發的《人口發展“十一五”和2020年規劃》，也沿用了這一提法。
2012年，我國勞動年齡人口在達到峰值9.40億后開始下降。當年年末，我國60歲及以上人口接近2億，占總人口的比重從十分之一增長到七分之一。
2012年7月，民政部下發了《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，“養老產業”一詞首次出現：“鼓勵民間資本參與養老產業發展”。意見將養老產業的主要內容概括為：①老年生活服務、②醫療康復、③飲食服裝、④營養保健、⑤休閑旅游、⑥文化傳媒、⑦金融、⑧房地產等8項內容。
11月，黨的十八大報告中明確提出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”。
12月，新修訂通過的《中華人民共和國老年人權益保障法》也使用了“老齡產業”，明確規定：“國家采取措施，發展老齡產業，將老齡產業列入國家扶持行業目錄。扶持和引導企業開發、生產、經營適應老年人需要的用品和提供相關的服務。”
同月，國務院印發的《服務業發展“十二五”規劃》將養老服務業與商貿服務業、文化產業、旅游業、健康服務業、法律服務業、家庭服務業、體育產業、房地產業一道列入生活性服務業，并就養老服務業設有專段論述。
2013年9月，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》。意見提出“產業規模顯著擴大”的發展目標，將“培育養老產業集群”納入6項主要任務之一的“繁榮養老服務消費市場”，要求“各地和相關行業部門要加強規劃引導，在制定相關產業發展規劃中，要鼓勵發展養老服務中小企業，扶持發展龍頭企業，實施品牌戰略，提高創新能力，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群。健全市場規范和行業標準，確保養老服務和產品質量，營造安全、便利、誠信的消費環境。”
至此，養老服務業、老齡產業、養老產業等三個詞開始頻繁見諸報端，并作為“朝陽產業”受到企業青睞，迎來了一輪快速發展期。同時，老年服務社會化、市場化也逐漸變為養老事業與養老產業并重、老齡事業和產業協調發展等。
“銀發”是白發的雅稱，古語中經常被指代“老了”的意思。20世紀70年代，為了避免老年人對“老”字的反感，日本開始使用“銀發族”一詞，并由此衍生出了“銀發消費”“銀發市場”“銀發營銷”“銀發產業”“銀發商機”等概念。進入21世紀，歐美國家也陸續提出“Silver Economy”（銀發經濟）、“Gray-hair Economy”（白發經濟）、“Longevity Economy”（長壽經濟）、“Silver Market”（銀發市場）等概念。除此之外，我國臺灣、香港地區還有“銀光經濟”等譯法和“不老經濟”等提法。
2018年，我國人口年齡結構出現拐點。當年年末，我國60歲及以上老齡人口數量和占比首次超過0—15歲少兒人口；出生人口和出生率開始一路走低；勞動年齡人口降至9億以下。人口老齡化的影響已明顯從民生向就業、經濟等各領域擴展。
2020年10月，《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，積極應對人口老齡化正式上升為國家戰略。同時，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》審議通過，首次提出“發展銀發經濟”。
此后，銀發經濟一詞開始頻繁出現在國家文件之中。2021年11月，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》印發，將積極培育銀發經濟列為新時代老齡工作的五大工作任務之一。意見中還出現了“老齡產業”“適老產業”等提法，但都是置于“銀發經濟”之下。12月，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》發布，首次在養老五年發展規劃中提出“大力發展銀發經濟”。
2022年12月，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》，將發展銀發經濟列入“全面促進消費，加快消費提質升級”之中。
2023年5月召開的二十屆中央財經委員會第一次會議也提出：“要實施積極應對人口老齡化國家戰略，推進基本養老服務體系建設，大力發展銀發經濟。”
通過以上的政策梳理，我們可以看到，這些概念雖然說法相近，互有聯系，但本質上還是有很大區別的。這種聯系與區別，恰恰反映出我國政府對人口老齡化的認知在不斷提升，并呈現出一條“事業—行業—產業—經濟”的遞進式發展脈絡。
養老服務的社會化、市場化是為了推動事業發展，重點是增加養老生活照料服務的供給，強調的是老人的生存需求。
養老服務業、老年服務業是為了推動行業發展，重點是從單一的養老生活照料服務向醫療、健康、文化、法律等多種相關服務拓展，強調的是老人不僅有生存需求，還有成長、關系等多方面需求，這也是養老與老年這兩個概念的區別所在。
養老產業、老齡產業是為了推動產業發展，重點是形成完整的產、供、銷體系，鼓勵更多的市場主體加入其中，提供更加成熟豐富的技術、產品或服務，強調的是人口年齡結構轉變對消費的影響。與“老年”一詞更強調人處于生命末期相比，“老齡”一詞更強調的是人進入某一年齡階段，因此涵蓋的范圍更加廣泛。
還需要注意的一點是，與養老服務業、老年服務業關注于“老人的需求”不同，養老產業、老齡產業關注于人對于“老”的各種需求，范圍更廣。例如，一個人想在步入老齡期后保持充裕的財富，就需要從年輕時就有所準備。
銀發經濟是為了推動經濟發展，重點是經濟社會的可持續發展，強調人口年齡結構轉變對消費、生產、分配、交換等經濟活動各環節的影響。
而此次國務院辦公廳印發的《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》就顛覆性地指出，銀發經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大。
通過厘清銀發經濟的政策衍變過程，希望地方和企業能夠加深對銀發經濟的根本認知，不再將發展思路局限于養老服務業或是養老產業，甚至是更早的老年服務業，從而放開手腳，切實推動有效市場和有為政府更好結合，促進事業產業協同，加快銀發經濟規?；?、標準化、集群化、品牌化發展。
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